Ricorso della Regione Liguria, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della
giunta regionale n. 333 del 7 aprile 2006 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale a rogito del notaio dott.ssa
Margherita Poli di Genova, rep. n. 13718 del 13 aprile 2006 (doc. 2),
dal prof. avv. Giandomenico Falcon del foro di Padova, con domicilio
eletto presso l'avv. Luigi Manzi del foro di Roma, in Roma, via
Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
21 febbraio 2006, n. 49, conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, recante misure urgenti per
garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi
invernali, nonche' la funzionalita' dell'amministrazione
dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di
tossicodipendenti recidivi, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 48
del 27 febbraio 2006 - Supplemento ordinario - n. 45, nella parte in
cui inserisce nel testo del decreto-legge i seguenti articoli:
art. 4-quinquiesdecies;
art. 4-vices ter, comma 28;
per violazione degli articoli 117, commi 3 e 4, 118, 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione tra lo Stato e
le regioni.
F a t t o
La Regione Liguria e' dotata di potesta' legislativa concorrente
nella materia della «tutela della salute» e di potesta' legislativa
piena nella materia delle politiche sociali. Con il decreto-legge
30 dicembre 2005, n. 272 sono state adottate «misure urgenti per
garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi
invernali, nonche' la funzionalita' dell'amministrazione
dell'interno», e sono state anche dettate «disposizioni per favorire
il recupero di tossicodipendenti recidivi». Della materia della
tossicodipendenza, dunque, il decreto-legge n. 272 del 2005 si
occupava in un solo articolo, e precisamente all'art. 4, concernente
esecuzione delle pene detentive per tossicodipendenti in programmi di
recupero.
E' poi accaduto che, nel corso del procedimento di conversione,
siano state inserite nel decreto-legge numerose disposizioni nella
stessa materia: addirittura, sono stati aggiunti 22 articoli (da
4-bis a 4-vicies ter), la grande maggioranza dei quali modificano o
sostituiscono disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, testo unico delle leggi in materia
di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza.
In questo modo, si e' operata una vera e propria riforma della
materia della tossicodipendenza, utilizzando a tal fine la sede, del
tutto impropria, del procedimento di conversione di un decreto-legge
che aveva altro oggetto. Lo stravolgimento del contenuto del
decreto-legge risulta anche per tabulas, dato che l'ultimo periodo
dell'allegato alla legge di conversione modifica il titolo del
decreto-legge, aggiungendo le parole «e modifiche al testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990. n. 309».
Tale distorsione della procedura di conversione configura, come
si vedra', un autonomo vizio di costituzionalita', che in ogni modo
la ricorrente regione ha interesse a fare valere soltanto in
relazione alle disposizioni qui' impugnate, le quali risultano
illegittime e lesive delle attribuzioni regionali anche per il loro
intrinseco contenuto.
Esse vengono, pertanto, impugnate per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4-quinquiesdecies, in
relazione all'art. 116, comma 1, prima parte, d.P.R.n. 309/1990.
L'art. 4-quinquiesdecies, decreto-legge n. 272/2005, introdotto
dalla legge n. 49/2006, sostituisce l'art. 116 del d.P.R.
n. 309/1990. Il nuovo art. 116 e' intitolato Livelli essenziali
relativi alla liberta' di scelta dell'utente e ai requisiti per
l'autorizzazione delle strutture private.
Il comma 1 stabilisce che «le regioni... assicurano, quale
livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m) della Costituzione, la liberta' di scelta di ogni
singolo utente relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione
delle tossicodipendenze».
La norma e' ad avviso della ricorrente regione costituzionalmente
illegittima sotto distinti profili.
In primo luogo, appare evidente che la liberta' di scelta non e'
un livello essenziale delle prestazioni. Codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha ormai precisato piu' volte il concetto di livelli
essenziali delle prestazioni, in modo da individuare - e delimitare -
gli esatti confini di tale competenza esclusiva statale. Cosi', la
sent. n. 383/2005 ha stabilito che «tale titolo di legittimazione
puo' essere invocato solo "in relazione a specifiche prestazioni
delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di
erogazione", mentre esso non e' utilizzabile "al fine di individuare
il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato,
di interi settori materiali" (cfr., da ultimo, la sentenza n. 985 del
2005)»; e la sentenza n. 271/2005 ha negato che si potesse invocare
l'art. 117, secondo comma, lett. m) in quanto la legislazione sui
dati personali non concerne prestazioni, bensi' la stessa disciplina
di una serie di diritti personali attribuiti ad ogni singolo
interessato».
Ora, la norma che prevede «la liberta' di scelta di ogni singolo
utente relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze» non definisce il livello essenziale di erogazione
di alcuna specifica prestazione, ma stabilisce il diritto degli
utenti di poter scegliere da chi ricevere una serie di prestazioni.
Oggetto e scopo della disposizione non e' di garantire un livello
essenziale di una certa prestazione, a tutela del diritto
fondamentale della salute, ma quello di parificare strutture private
e strutture pubbliche, nel quadro di un indirizzo politico perseguito
a livello statale gia' da alcuni anni (si veda, ad es., il decreto
ministeriale 14 giugno 2002 sui Sert, annullato dalla sentenza
n. 88/2003 di codesta Corte).
A questa stregua, il nuovo art. 116, comma 1, primo periodo,
disciplina un diritto che attiene ad un gruppo di prestazioni, ma non
definisce affatto il livello essenziale di queste prestazioni. Se non
ci fossero altre norme che regolano davvero e specificamente le varie
prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze, la semplice liberta' di scelta dell'utente non gli
garantirebbe certo di avere prestazioni idonee.
Dunque, la norma impugnata risulta gia' illegittima e lesiva
delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia
di tutela della salute e in materia di politiche sociali, in quanto
essa intende porre un vincolo nel settore della tossicodipendenza
sulla base di un titolo di competenza statale che, invece, non puo'
essere invocato in relazione al contenuto della norma.
In secondo luogo, la regola della libera scelta, ove concepita -
come la norma impugnata appare concepirla - come espressione di un
principio assoluto, risulta costituzionalmente illegittima anche se
considerata in relazione allo specifico contenuto dispositivo, a
prescindere dal titolo di legittimazione indicato.
Infatti, codesta Corte costituzionale ha gia' precisato nella
sentenza n. 200 del 2005 (nella quale ha dichiarato infondata una
questione di costituzionalita' di una legge regionale sollevata per
violazione dei principi fondamentali statali in materia di
accreditamento e di libera scelta da parte dell'assistito della
struttura sanitaria alla quale richiedere l'erogazione delle
prestazioni) che, «tenendo conto dell'evoluzione della disciplina
concernente il sistema di erogazione e retribuzione delle prestazioni
specialistiche..., il principio di libera scelta non appare affatto
assoluto, dovendo invece essere contemperato con altri interessi,
costituzionalmente tutelati, puntualmente indicati da norme di
principio della legislazione statale».
In tale occasione codesta Corte costituzionale ha, appunto,
ricordato varie leggi statali, che hanno posto condizioni all'accesso
alle strutture private convenzionate con il servizio sanitario
nazionale, ed ha concluso che «appare... evidente come l'evoluzione
della legislazione sanitaria fino a circa la meta' degli anni Novanta
- per non dire di quella successiva che peraltro non rileva nella
questione di costituzionalita' in esame - abbia messo in luce che,
subito dopo l'enunciazione del principio della parificazione e
concorrenzialita' tra strutture pubbliche e strutture private, con la
conseguente facolta' di libera scelta da parte dell'assistito, si sia
progressivamente imposto nella legislazione sanitaria il principio
della programmazione, allo scopo di realizzare un contenimento della
spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario». In
questo modo - continua sempre la citata sentenza - si e' temperato il
predetto regime concorrenziale attraverso i poteri di programmazione
propri delle regioni e la stipula di appositi "accordi contrattuali"
tra le USL competenti e le strutture interessate per la definizione
di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle prestazioni
erogabili (cfr. art. 8-quinquies del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229)»
(punto 2 del Diritto).
Del resto, gia' nella sent. n. 416/1995 la Corte aveva stabilito
che «la liberta' di scegliere, da parte dell'assistito, chi chiamare
a fornire le prestazioni sanitarie non comporta affatto una liberta'
sull'an e sull'esigenza delle prestazioni, in quanto resta confermato
il principio fondamentale che l'erogazione delle prestazioni soggette
a scelte dell'assistito e' subordinata a formale prescrizione a cura
del servizio sanitario nazionale».
Il contemperamento tra l'interesse alla libera scelta e
l'interesse organizzativo e finanziario del servizio pubblico deve
ritenersi costituzionalmente imposto, sia con riferimento alla
potesta' legislativa di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, sia
con riferimento all'autonomia finanziaria di cui all'art. 119, comma
primo.
Le norme impugnate pongono su un binario parallelo le strutture
pubbliche e quelle private, in relazione a tutte le fasi
dell'attivita' sanitaria, in quanto alle strutture private (persino
se solo autorizzate, e non accreditate) vengono affidate anche
funzioni di diagnosi e individuazione della terapia (v. nuovo
art. 116, comma 2, in particolare la lett. d), ed il nuovo art. 113,
d.P.R., n. 309/1990, introdotto dall'art. 4-quaterdecies d.l.
n. 272/2005), funzioni che spetta invece alle regioni di decidere se
mantenere in capo alla sola struttura pubblica, quale fondamentale
responsabile delle decisioni circa l'organizzazione del servizio.
Dunque, la legge statale non puo' imporre come «livello
essenziale delle prestazioni» un diritto che, in realta', deve essere
sottoposto a condizioni per contemperarlo con altri interessi di
livello costituzionale (come risulta dalla stessa legislazione
statale e dalla giurisprudenza costituzionale). L'imposizione in via
assoluta della liberta' di scelta degli utenti lederebbe le
competenze legislative ed amministrative della regione in materia di
tutela della salute e politiche sociali, dato che la regione vedrebbe
irragionevolmente compressa la propria autonomia organizzativa,
programmatoria e finanziaria.
Si puo' qui ricordare che gia' in base all'art. 2, comma 2,
d.lgs. n. 502/1992 spettano «in particolare alle regioni la
determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi», e che
poi codesta Corte «ha affermato che la competenza legislativa
concorrente concernente la "tutela della salute" (art. 117, terzo
comma, della Costituzione) e' "assai piu' ampia" rispetto alla
precedente relativa all'"assistenza ospedaliera" (sentenza n. 270 del
2005) ed esprime "l'intento di una piu' netta distinzione fra la
competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza
statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina" (sentenza n. 282 del 2002)» (sentenza n. 134/2006, punto
8 del Diritto).
Inoltre, il principio di liberta' di scelta - ove imposto in via
assoluta - aumenterebbe notevolmente le spese a carico del bilancio
regionale in uno specifico settore, con conseguente violazione
dell'art. 119 Cost.
E' vero che l'art. 4-sexiesdecies, decreto-legge n. 272/2005, che
sostituisce l'art. 117 d.P.R., n. 309/1990, stabilisce che
«l'esercizio delle attivita' di prevenzione, cura, recupero e
riabilitazione dei soggetti dipendenti da sostanze stupefacenti e
psicotrope, con oneri a carico del servizio sanitario nazionale e'
subordinato alla stipula degli accordi contrattuali di cui
all'art. 8-quinquies», d.lgs. n. 502/1992, ribadendosi cosi' il
principio generale posto dall'art. 8-bis, d.lgs. n. 502/1992; ma la
disposizione impugnata contrasta con il principio della
programmazione di cui alla sent. n. 200/2005, sancendo - appunto - il
principio della liberta' di scelta.
Per rispettare tale principio, la regione sarebbe costretta ad
aumentare il numero dei convenzionamenti ex art. 8-quinquies», d.lgs.
n. 502/1992, oppure a non porre tetti massimi di spesa negli accordi
stipulati ai sensi della medesima disposizione, con notevole aumento
di spesa: di qui la violazione dell'autonomia finanziaria regionale
e, quindi, dell'art. 119 Cost. (aggravata dal fatto che la legge
n. 49/2006 non si preoccupa minimamente di fornire risorse
corrispondenti).
L'irragionevolezza e la lesivita' della norma impugnata risulta
chiaramente nel confronto con le norme statali generali sulla
materia: sia dalle disposizioni citate nella sentenza n. 200/2005 sia
dall'art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992 risulta che gli
accordi tra regioni e USL e strutture private devono prevedere il
numero massimo di prestazioni erogabili ed il corrispettivo
preventivato, per evidenti ragioni di razionalizzazione organizzativa
e contenimento di spesa. La norma impugnata, sancendo il principio
della liberta' di scelta, deroga alle norme di cui sopra.
Pur se il contrasto con una norma legislativa non rappresenta di
per se' un vizio di legittimita' costituzionale, esso concorre ad
evidenziare la complessiva illegittimita' della norma impugnata,
quando le norme legislative sono - come nel caso di specie (v.
sentenza n. 200/2005) - attuative di principi costituzionali, come
sopra esposto.
L'equiparazione tra strutture private e pubbliche, cui e'
orientata la disciplina qui impugnata, risulta anche dal nuovo
art. 116, comma 7, in base al quale «fino al rilascio delle
autorizzazioni ai sensi del presente articolo sono autorizzati
all'attivita' gli enti iscritti negli albi regionali e provinciali»:
infatti, tali enti sono attualmente del tutto inidonei a svolgere
attivita' diagnostica e prognostica. In questo modo, oltre a ledere
il diritto alla salute, dato che viene data la possibilita' di
incidere su essa a soggetti la cui professionalita' non e' stata
adeguatamente verificata, il comma 7 lede ulteriormente l'autonomia
legislativa ed amministrativa della regione in materia di
organizzazione e programmazione dell'attivita' socio-sanitaria
relativa ai tossicodipendenti.
In effetti, l'equiparazione si traduce nell'affidamento ad enti
privati, necessariamente privi di corrispondenti responsabilita', di
decisioni che producono conseguenze sul servizio pubblico.
Se il legislatore pone vincoli organizzativi alle regioni con
norme illegittime, in quanto irragionevoli, la sfera di competenza
regionale e' chiaramente lesa, in quanto la regione risulterebbe
tenuta ad attuare le norme statali adottando norme ed atti
amministrativi affetti da conseguente illegittimita', e per giunta si
troverebbe esposta al rischio della contestazione di tali atti in
ragione della loro illegittimita'. In altre parole, le norme statali
che vincolano l'azione regionale, se illegittime, risultano lesive
delle competenze regionali perche' rappresentano un illegittimo
quadro dell'azione regionale: il che costituisce fattore di
instabilita' degli atti regionali attuativi, con conseguente
violazione anche del principio di certezza del diritto.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4-quinquiesdecies, in
relazione all'art. 116, comma 2, d.P.R.n. 309/1990.
Il nuovo art. 116, comma 2, d.P.R., n. 309/1990, in tema di
autorizzazione delle strutture private, dispone come segue:
«L'autorizzazione alla specifica attivita' prescelta e'
rilasciata in presenza dei seguenti requisiti minimi, che
rappresentano livelli essenziali ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione:
a) personalita' giuridica di diritto pubblico o privato o
natura di associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli
articoli 12 e seguenti del codice civile;
b) disponibilita' di locali e attrezzature adeguate al tipo
di attivita' prescelta;
c) personale dotato di comprovata esperienza nel settore di
attivita' prescelto;
d) presenza di un' equipe multidisciplinare composta dalle
figure professionali del medico con specializzazioni attinenti alle
patologie correlate alla tossicodipendenza o del medico formato e
perfezionato in materia di tossicodipendenza, dello psichiatra e/o
dello psicologo abilitato all'esercizio della psicoterapia e
dell'infermiere professionale, qualora l'attivita' prescelta sia
quella di diagnosi della tossicodipendenza;
e) presenza numericamente adeguata di educatori,
professionali e di comunita', supportata dalle figure professionali
del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la
specifica attivita' prescelta di cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti».
Tale disposizione, dunque, fissa determinati requisiti
strutturali, tecnologici ed organizzativi per l'esercizio di
attivita' sanitaria e socio-sanitaria a favore di soggetti
tossicodipendenti, e qualifica quei requisiti «livelli essenziali»;
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. Il legislatore
statale cerca di fondare le proprie norme con un titolo di competenza
esclusiva, ritenendole evidentemente complessivamente prive del
carattere di principi fondamentali. Ma il titolo di competenza
esclusiva risulta ad avviso della ricorrente regione invocato del
tutto impropriamente ed illegittimamente. Infatti, la questione se i
requisiti delle strutture possano essere considerati «livelli
essenziali» ex art. 117, secondo comma, lett. m), e' gia' stata
risolta in senso negativo da codesta Corte. Di fronte
all'impugnazione di una legge regionale che regolava gli standard
strutturali e qualitativi degli asili nido, impugnata - fra l'altro -
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. m), la sentenza
n. 120/2005 ha precisato che, poiche' gli asili nido ricadono nella
competenza legislativa concorrente, «risulta impossibile "negare la
competenza legislativa delle singole regioni, in particolare per la
individuazione di criteri per la gestione e l'organizzazione degli
asili, seppure nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal
legislatore statale" (sentenza n. 370 del 2003)». Inoltre, la stessa
sentenza ha espressamente affermato che «la tesi che gli standard
strutturali e qualitativi di cui alla norma impugnata si
identificherebbero con i livelli essenziali delle prestazioni... non
puo' essere condivisa in quanto la norma censurata non determina
alcun livello di prestazione, limitandosi ad incidere sull'assetto
organizzativo e gestorio degli asili nido che, come si e' detto,
risulta demandato alla potesta' legislativa delle regioni» (punto 2
del Diritto).
Poiche' le attivita' sanitarie e socio-sanitarie a favore di
soggetti tossicodipendenti rientrano in materie di competenza
regionale concorrente (tutela della salute) o piena (politiche
sociali), le considerazioni svolte nella sentenza n. 120/2005
evidenziano allo stesso modo l'illegittimita' del nuovo art. 116,
comma 2, d.P.R. n. 309/1990. In effetti, se, come gia' ricordato, la
competenza sui livelli essenziali «puo' essere invocata solo "in
relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale
definisca il livello essenziale di erogazione", mentre... non e'
utilizzabile al fine di individuare il fondamento costituzionale
della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali»
(sentenza n. 383/2005), pare chiaro che i requisiti fissati dalla
norma impugnata non rappresentano «livelli essenziali».
Il nuovo art. 116, comma 2, si occupa delle strutture e non di
specifiche prestazioni, tanto e' vero che certi requisiti sono
lasciati indeterminati, perche' variano in base alla «attivita'
prescelta».
Del resto, se si ammettesse che lo Stato ha competenza esclusiva
in materia di standard delle strutture che erogano prestazioni
sanitarie, su questo punto rischierebbe di essere vanificata la
competenza legislativa regionale: lo Stato, invocando l'art. 117,
secondo comma, lett. m), potrebbe comprimere unilateralmente ed in
modo indefinito l'autonomia regionale, senza in realta' regolare
specifiche prestazioni.
Si noti che non potrebbe, invece, essere utilmente invocata, a
difesa della norma impugnata, la sentenza n. 134/2006 di codesta
Corte. In quel caso, infatti, la legge statale si occupava degli
«standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e
possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali
di assistenza»: essa, dunque, riguardava gli standard non delle
strutture ma delle specifiche prestazioni e, in effetti, la Corte ha
fatto salva la norma solo in quanto la «disposizione legislativa
individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si
tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei
LEA esistenti nel settore sanitario».
Nel suo complesso, dunque, la giurisprudenza costituzionale ha
tenuto fermo il principio secondo il quale l'art. 117, secondo comma,
lett. m) puo' essere invocato solo quando si definiscono i livelli e
gli standard di specifiche prestazioni, e non quando si fissano i
requisiti delle strutture che erogano prestazioni attinenti ai
diritti sociali.
Di qui l'illegittimita' costituzionale dei vincoli posti alle
regioni dalla norma sopra citata.
Per mero scrupolo difensivo, si puo' aggiungere che il nuovo
art. 116, comma 2, non potrebbe essere ritenuto legittimo neppure a
titolo di normativa di cornice, dato che esso contiene precisazioni
organizzative di carattere dettagliato ed autoapplicativo, comunque
lesive per l'autonomia regionale (sui limiti della potesta'
legislativa statale nelle materie concorrenti v. le sentt. nn.
87/2006, 272/2004, 12/2004, 13/2004, 282/2002).
3) Illegittimita' dell'art. 4-vicies ter, comma 28.
L'art. 4-vicies ter, comma 28, d.l. n. 272/2005, introdotto dalla
legge n. 49/2006, sopprime la parola «ausiliari» nell'art. 115,
d.P.R. n. 309/1990. Esso, dunque, ora stabilisce che, «i comuni, le
comunita' montane, i loro consorzi ed associazioni, i servizi
pubblici per le tossicodipendenze costituiti dalle unita' sanitarie
locali, singole o associate, ed i centri previsti dall'art. 114
possono avvalersi della collaborazione di gruppi di volontariato o
degli enti» - non piu' ora «ausiliari» - «di cui all'art. 116 che
svolgono senza fine di lucro la loro attivita' con finalita' di
prevenzione del disagio psico-sociale, assistenza, cura,
riabilitazione e reinserimento dei tossicodipendenti ovvero di
associazioni, di enti di loro emanazione con finalita' di educazione
dei giovani, di sviluppo socio-culturale della personalita', di
formazione professionale e di orientamento al lavoro».
La novita' normativa costituisce ulteriore espressione della
equiparazione tra strutture private e pubbliche operata dalla legge
n. 49/2006, gia' censurata nel punto 1.
Eliminando la qualifica di «ausiliari» agli enti privati di cui
all'art. 116, il legislatore rende palese il proprio intento di
attribuire alle strutture private non piu' un ruolo di supporto delle
strutture pubbliche, ma una posizione paritaria, pienamente
concorrenziale con le strutture del SSN.
Sennonche', finche' resta alla «Repubblica» (art. 32 Cost.) la
responsabilita' della tutela della salute quale «fondamentale diritto
dell'individuo e interesse della collettivita», la legge non puo'
istituire una parita' assoluta tra strutture pubbliche e private
nell'ambito del servizio pubblico, perche' cio' nuocerebbe alla
razionalita' ed alla economicita' dell'organizzazione pubblica, come
visto in relazione al nuovo art. 116, comma 1, primo periodo. Dunque,
l'art. 4-vicies ter, comma 28, e' illegittimo per le medesime ragioni
illustrate nel punto 1.
4) Illegittimita' di tutte le disposizioni impugnate, come sopra
individuate, per violazione del principio di leale collaborazione.
Come accennato, le disposizioni impugnate sono state inserite nel
decreto-legge n. 272/2005 nel corso del procedimento di conversione,
in un decreto-legge al cui oggetto le nuove norme erano
sostanzialmente estranee: in questo modo, si e' stravolto il
contenuto del decreto e si e' operata - in una sede del tutto
impropria ed impropriamente utilizzando le procedure proprie della
legge di conversione - una vera e propria riforma della materia della
tossicodipendenza.
Operando in questo modo, inoltre, lo Stato ha omesso di svolgere
le procedure collaborative con le regioni, prescritte dall'art. 2,
d.lgs. n. 281/1997 per i disegni di legge che riguardano le materie
regionali. Non e' neppure stata operata la c.d. consultazione
successiva di cui all'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997 (in base al
quale, «quando il Presidente del Consiglio dei ministri dichiara che
ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la
Conferenza Stato-regioni e' consultata successivamente ed il Governo
tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei
disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge»).
Tale norma deve essere considerata quale traduzione operativa del
principio costituzionale di leale collaborazione, per cui le norme
impugnate risultano illegittime anche sotto questo profilo.
Ne' e' possibile sostenere che l'art. 2, comma 5, configuri la
consultazione «successiva» come meramente eventuale. Non solo infatti
la disposizione di legge non prevede una possibilita' di
consultazione, ma stabilisce che «la Conferenza e' consultata
successivamente», ponendo chiaramente un dovere di consultazione, ma
la stessa riconduzione di tale dovere al principio di leale
collaborazione ne mostra la natura cogente.
Pertanto, ad avviso della ricorrente regione, la legge di
conversione adottata senza parere e' una legge affetta da vizio
procedimentale, sindacabile da codesta Corte in quanto l'art. 2,
comma 5, costituisce traduzione del principio costituzionale di leale
collaborazione nel quadro della procedura di emanazione e conversione
dei decreti-legge.
Si consideri anche che il vizio procedimentale qui denunciato
implica un grave disconoscimento della posizione costituzionale delle
regioni: poiche' la riforma del d.P.R. n. 309/1990 e' stata
realizzata nell'ambito di un procedimento di conversione di un
decreto-legge, essa e' avvenuta con una procedura accelerata, in cui
le numerose modifiche sono state inserite nell'allegato all'articolo
unico della legge di conversione.
In questa situazione, l'unico modo in cui le regioni avrebbero
potuto - se le regole costituzionali fossero state rispettate -
esprimere la propria posizione era proprio la consultazione della
Conferenza, non a caso espressamente prevista come obbligatoria
dall'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997. L'omissione di questa
consultazione ha, dunque, completamente «tagliato fuori» le regioni,
che hanno solo potuto prendere atto dell'avvenuta riforma di un
settore in cui hanno potesta' legislativa.
La violazione del principio di leale collaborazione risulta
particolarmente grave proprio per l'art. 4-quinquiesdecies, che -
secondo la prospettazione della norma impugnata - definisce livelli
essenziali delle prestazioni. Infatti, come noto, per
l'individuazione dei LEA e' ormai consolidato nell'ordinamento il
principio dell'intesa (v. l'art. 6 del decreto-legge n. 347/2001, il
d.P.C.m. 29 novembre 2001 e successivamente l'art. 54, legge
n. 289/2002).
La necessita' di un'intesa fra Stato e regioni sui LEA e' stata
sostenuta dalla dottrina prevalente, in relazione alle materie di
competenza regionale, sia in virtu' del principio di leale
collaborazione sia al fine di responsabilizzare le regioni, tenute
poi ad assicurare l'erogazione delle prestazioni. Essa inoltre e'
necessaria per impedire che alle regioni siano addossati oneri privi
di copertura.
Anche la giurisprudenza costituzionale ha piu' volte chiarito
che, pur nelle materie di competenza esclusiva, e' necessario un
coinvolgimento delle regioni, quando le funzioni statali
interferiscono con materie regionali (v. sentt. nn. 308/2003, 31/2005
e 279/2005). Se esiste, come ha attestato codesta Corte, un principio
costituzionale in base al quale la connessione tra materia statale e
materie regionali impone procedure cooperative, tale principio non
puo' valere solo per l'esercizio della funzione amministrativa ma
deve valere anche per la funzione legislativa: a maggior ragione
quando la connessione e' assai forte, come nel caso di norme statali
che definiscono (o almeno, come sopra esposto, ritengono di definire)
livelli essenziali delle prestazioni in materie di competenza
regionale, cosi' condizionando direttamente l'attivita' legislativa,
amministrativa e finanziaria regionale.
Codesta Corte ha in passato, sia pure in casi diversi da quello
presente, negato l'esistenza di un fondamento costituzionale
all'obbligo di procedure legislative ispirate alla leale
collaborazione tra Stato e regioni. Sia consentito tuttavia di
osservare che, se la ratio del principio di leale collaborazione e'
contemperare gli interessi in caso di interferenze fra funzioni
facenti capo ad enti diversi, e se esso ha, come non e' dubbio, rango
costituzionale, non vi e' ragione per distinguere tra funzione
legislativa e funzione amministrativa. Si dovrebbe anzi ritenere che
proprio in relazione alla funzione piu' importante risulti maggiore
l'esigenza della leale collaborazione.
Del resto, gia' la sentenza n. 398/1998 ha annullato una
disposizione legislativa statale per mancato coinvolgimento delle
regioni nel procedimento legislativo (punto 12 del Diritto).